包 蕾、张 嫣

 

随着我国经济的迅速发展，社会结构的调整，社会利益多元化格局日益明显，经济利益冲突凸现，矛盾纠纷随之增多。同时，随着社会文明的发展，公民的权利意识提升，诉讼观念增强，大量的社会矛盾以诉讼的方式涌入法院，2008年全国法院受理案件10,711,275件 ，较2001年的数字翻了一番 ，并且新诉讼类型与日俱增，纠纷的复杂性和对抗性增强，可调性降低，有限的司法资源和传统的诉讼纠纷解决机制应对不暇。和谐社会并不是一个没有任何矛盾的社会，而是一个能及时有效化解矛盾的社会。诉讼压力增大导致的审判效率降低、社会诚信体系不完善导致的执行困难，严重影响了司法威信的提高和司法权威的树立。因此，如何结合我国本土资源，顺应当事人主义的现代私法精神，在纠纷的解决过程中凸显当事人合意和法律规则的契合，促进诉讼外纠纷解决机制与诉讼程序的有效衔接，体现纠纷解决的高度效率化，改革法院调解制度并合理赋予其所承担的历史使命，是我们司法实践面临的重要课题。诉前调解正是随着这股革新浪潮应运而生，作为一种非诉纠纷解决方式，一则为社会公众提供了一条便捷、经济、高效的司法救济新途径；二则缓解了法院不断增强的审判压力和节约司法资源；三则弥补了诉讼本身的局限，成为诉讼调解的必要补充，与诉讼调解共同构成当前的法院调解。

        一、法院调解之现状——以上海浦东新区法院实践为例 

        综观当前我国的司法实践，法院调解由两部分组成：一是非诉调解；二是诉讼调解。各地法院在探索和推进非诉调解改革过程中，因地制宜地创造了许多具有地方特色的制度或措施。上海浦东新区处于改革发展的前沿阵地，与全国大部分地区相比，社会变革更剧烈、不同利益群体之间的冲突更多，矛盾纠纷和诉讼数量呈逐年大幅攀升之势，1998年至2008年十年间，受理案件数从20,287件增长至42,652件，上升110.2%（详见图表1）。2009年1至8月受理案件45,555件，较2008年同期上升16.5%。然而，收案数量激增、案件审理难度加大的同时，法官的数量却没有同比例的增加。在受理案件数增幅超过1倍的情况下，浦东法院的法官人数1998年205人,2008年249人，仅增长21.5%; 法官人均结案数1998年96件，2008年168件，增加72件，法院的审判压力和法官的工作负荷之重可想而知。

为实现社会纠纷解决的公正、效率、和谐的价值目标，最大限度地节约诉讼成本，保障人民群众便捷经济地解决各类纠纷，促进司法资源的合理、有效利用，缓解不断增加的审判压力，浦东法院于2006年2月先行先试，探索以“法院附设调解员”、 “非诉调解前置” 和“调解协议效力司法直接确认” 为特征的诉前调解机制，即根据当事人自愿原则，对部分民商事纠纷和刑事自诉案件在立案审查阶段，引导当事人选择该院聘任的调解员或者有关调解组织进行调解，将调解达成的协议经法官审查后直接出具民事调解书，调解不成的，启动诉讼程序。经过三年的探索实践，已经初步形成较为成熟地诉前调解、诉讼调解“双轨制”法院调解模式：一方面以诉前调解为平台整合社会非诉解纷资源，既满足现阶段多元化社会纠纷解决需要，有效分流了日益增长的案件数量，减轻了法官沉重的办案压力，又在便民、利民和维护社会稳定方面取得了较大成效。三年半来共成功调处纠纷16734起，占该院同期民商事案件结案总数的16.3%（详见图表2）。纠纷平均处理周期7天，一次调解成功率97％，减免诉讼费407万元。 另一方面以“调解优先，调判结合”为原则，将诉讼调解贯穿与审判始终，充分尊重当事人诉权的同时，促成“案结事了” 。从2006年至2009年8月，浦东法院以诉讼调解结案的民商事案件42633件 ，占全院同期民商事案件结案总数的41.5% 

        二、诉前调解与诉讼调解的比较

        诉讼调解是中国司法体系特有的产物，诉讼调解与外国的诉讼和解不同, 其分水岭就是调解的职权性和审判性质, 法官在当事人的和解中充当着主导的、主动的、必不可少的调解人兼审判者的角色, 并使调解成为审判活动的一部分。 

        诉前调解并非我国民事诉讼法所确立的一项法律制度，而是法院在司法实践中根据当事人和纠纷解决的实际需要，在诉讼调解“适度社会化”的理念下，将诉讼中的调解向立案前延伸，因取得实效而得以发展和推广的。从当前实践来看，诉前调解与诉讼调解的差异主要体现在以下三个方面：

        一是法院介入的程度不同。诉前调解与诉讼调解同属于法院调解，不同于法院外调解。人民调解、行政调解、行业调解、商事调解等法院外调解，是没有法院参与的。但是，在诉前调解与诉讼调解中，法院介入的程度又有所区别。诉前调解定位于“非诉调解前置程序”，法院主导但不直接参与调解，同时在程序选择、处理方式及结案方式等方面赋予当事人自治性。主要表现在：法院在院内设立诉前调解机构， 负责对诉前调解的组织、协调、管理、调研、对各类解纷资源进行整合、对案件进行筛选、对当事人调解意向的引导，对调解员的调配、培训，对调解协议的审查确认以及纠纷的后续处理等等。法院仅发挥协调、监督、指导、制约和控制功能，法官不直接参与纠纷的实质调解交涉过程，调解是由法院聘请的调解员或者有关的调解组织进行的。当事人在选择诉讼调解程序时可以选择调解员。调解成功的，依当事人的意愿决定是否立案，是否需要法院对调解协议进行司法确认。 而诉讼调解则完全是在法官主持下进行的，从调解的开始、进行和结束，法官参与了调解的整个过程，且与审理案件融为一体，从而使诉讼调解成为法院的一种审判活动。值得一提的是，关于诉讼中的协助调解和委托调解的问题，由于所邀请有关单位和个人协助调解或委托调解的决定权仍在法官，未赋予当事人选择权，可以说仍是法院行使审判权的具体表现，从性质上应当归属于诉讼调解。

        二是程序设置及运作原理不同。诉讼调解是在法院受理案件之后到判决作出之前的诉讼中进行，依附于诉讼程序，并不是一个独立的程序设置。诉前调解程序则具有独立性。诉前调解程序的相对独立性既是调解程序前置性的要求，也是纠纷多元解决机制的本质要求，体现纠纷解决的自主、灵活和简便性质，更体现了社会解纷机制在向司法转换过程中的程序价值独立性。诉前调解，从某种程度上说是适度司法化了的法院外调解，它有一套独特的原理和程序运行机制。诉前调解程序一般因当事人的申请而开始，充分尊重当事人的程序选择权；调解通常在法院，但不必在正规的法庭进行，在调解室或者必要时也可以其他适当的处所进行（如“上门调解”）；调解的过程无需忍受像法庭审判的严肃对抗气氛，当事人在轻松的环境中沟通协商；调解无需严格遵循举证、质证的规则，使当事人易于接受和操作这种常识化程序；调解不公开进行，调解员对调解过程中从当事人处获得的信息予以保密，在规定的时间内因调解失败立即转入诉讼程序的情况下，诉前调解信息不带入诉讼程序；调解未必像诉讼那样一定要查清事实、分清是非；调解协议经当事人合意而成立，法院通过对调解协议的司法审查规范当事人的处分权限。

        三是调解协议的效力取得方式不同。无论是诉前调解还是诉讼调解，调解协议效力的取得均受到当事人处分权和法院审判权双重制约。但是由于诉讼调解在法官的主持下进行，被视为审判活动，调解协议具有当然执行力。调解书送达双方当事人后具有与生效判决一样的效力，正因为如此，诉讼调解也被视为法院结案的一种方式。而诉前调解协议并无当然执行力。诉前调解实施主体由诉前调解员或其他调解组织替代了法官，由灵活、简易的程序替代了严格的诉讼程序。一方面调解员或其他调解组织主持纠纷的解决，其所遵循的纠纷解决标准更多倾向于情理与公序良俗，调解协议的达成难免产生法与理，国家法与民间法的矛盾，违反实体正义；另一方面调解过程缺少必要的正当程序保障，极易使当事人未经角色分工、证据交换等程序所导致的信息不充分或不对称的条件下做出判断，弱化当事人合法权益的保护。为避免实体违法与程序违法的风险，维护基本法律秩序，法院必须设立司法审查程序并严格确立详尽地审核程序规则，诉前调解协议需经该审查确认程序后才具有强制执行力。

        三、法院调解“双轨制”模式的合理性与必要性

        我国法院调解制度改革应当走一条反思传统正确对待本土资源，面向世界善于借鉴域外经验，科学的可复制的进路。随着各地法院诉前调解的推行，法院调解“二元化”格局已经初显。实行诉前调解与诉讼调解“双轨制”模式符合现阶段我国民事审判实践需要，具有合理性与必要性。

        首先，有利于推进多元纠纷解决机制的建立和完善。满足纠纷类型的多元化和当事人价值追求的多元化是现代社会对纠纷解决机制提出的新要求。例如，对于小额纠纷，诉讼程序无疑是时间和金钱成本高昂的一种解决方式，又如对于家事、商事纠纷，保守秘密、继续维持信任合作关系的要求有时高于查明事实，这又是诉讼程序所不能保障的，法院通过创设独立于诉讼程序而又与诉讼程序相联系的诉前调解程序，满足了不同类型纠纷以及当事人在不同经济社会关系中对公平、效率个性化的需求。

        其次，有利于司法效率价值的实现。司法效率是指司法投入与司法产出之间的最佳函数关系。由于司法产出通常是恒定的，要实现司法效率必须降低司法成本。 民事诉讼程序虽然是立法者在充分考虑公平、效率、成本等因素后设置的，然而程序典刑的终结方式是具有高度强制性和强烈终局性的判定，这就要求诉讼程序必须为承担结果的当事人提供充分的程序保障。严格的程序规则的代价必然是程序繁杂、诉讼的延迟与成本的高昂。法院设置诉前调解程序，发挥各种社会力量在解决纠纷中的作用，有效促进了纠纷的繁简分流，将诉讼所产生的负价值限制在一个最低的范围内，又给予法院外调解模式正当性的程序保障。大部分纠纷无需进入严格的诉讼程序，在诉前就得到解决，避免了所有纠纷进入诉讼程序后，当事人诉累的增加，法院司法成本的增加，从而有利于司法效率价值的实现。

        再次，有利于司法资源的科学配置。我们具有充足的解决纠纷的人力资源。随着这些年法院人事制度的不断改革，现在法院和社会上有很大一部分的工作人员（包括退休的老法官、人民调解员等）符合主持诉前调解工作的条件，他们拥有较高的政治素质、丰富的社会经验、严格纪律观念和较好的人际沟通能力，他们对法律规定比较熟悉，更有主持调解工作的亲和力、说服能力和谈判交涉能力，因此可以和纠纷当事人一起共同努力在现行法律框架下解决各类社会纠纷和矛盾。诉前调解实施主体的非法官化以及案件分流的作用，有效缓解了法院“案多人少”的矛盾，使得法官从大量的积案中摆脱出来，把主要精力用在提高审判技术和质量及钻研复杂疑难案件上，实现调解程序特有的优势，优化司法资源的配置。

        在肯定诉前调解的同时，需要论及的是，在诉前调解推行与发展的背后，诉讼调解却受到越来越多的质疑。无论是理论界还是实务界均有观点认为，这种“调审合一”的纠纷解决模式的弊端无法克服：法官既是调解者又是裁判者，担任着双重角色，导致司法实践中出现了法官重调解轻判决，违反当事人自愿的原则强制调解，以判压调，以调拖审，造成了调解和审判的对立。废除诉讼调解，将调解从审判中剥离开来，实行调解前置的呼声越来越强烈。笔者的观点是保留诉讼调解，我们不能因为其存在的弊端而“因噎废食”，法院调解采用“双轨制”模式至少在现阶段是符合纠纷解决实际需要的：一是诉讼调解制度有着多年的实践经验的基础，在原理上也并不违背当事人意思自治和处分原则，符合民事纠纷的特点和规律，并且与现代世界民事司法改革的趋势殊途同归，并无取消必要。二是基于当事人主义原理，和解属于当事人的权利，在裁判作出之前的诉讼的任何阶段，当事人都有权和解。在“双轨制”模式中，由于案件的繁简分流，经诉前调解后进入诉讼程序的大多为疑难案件，当事人对和解时机自行掌握能力明显不足；对于诉前调解不成进入诉讼程序的，如果没有法官伺机调解，那么当事人达成和解的希望更加渺茫。因此，即使审判过程中实际达成和解的并不很多，也不应剥夺当事人的这一机会，而且应该通过法官的调解创造更多的和解机会，诉讼调解是法官的一种义务，也是对当事人和解权利的保障。三是在基层法院收案数量与日俱增的情况下，诉前调解不能解决一切问题，完全的“调审分离”不但会影响到调解的效率，而且会影响纠纷解决的实际效果，不利于“案结事了”。由于受时限的制约，诉前调解不能过多拖延，调解不成必须尽快立案进入审判程序。从某方面可以说，法官在审理的各个阶段直至做出判决之前都可以进行调解，为诉前调解遵守严格的时限免除了“后顾之忧”。此外，在诉讼进行中法官通常是根据具体情况适时调解的，而当事人接受调解也往往受到其自身对法律的认知能力和特定环境等因素的影响，审判法官对当事人的调解能有效地不失时机地随时进行，有利于调解的达成，促进“案结事了”。如果一有调解机会就中止审理，由当事人自行协商，对于大量简易程序处理的案件而言是得不偿失。由于主审法官受到审限的控制，如此繁琐的程序会极大地影响他们调解的积极性，也会客观上造成程序的复杂化和时间的拖延。 四是从法院调解现状看，诉前调解尚处起步阶段，浦东法院目前民商事案件诉前调解结案率为16.3%，诉讼调解结案率41.5%，可见诉讼调解在法院对纠纷的处理中仍起着非常重要的作用。因此，现阶段诉讼调解必不可少。当然，随着诉前调解的不断拓展，立法对非诉讼程序的强化和多元纠纷解决机制的健全，调解人与审判者合二为一的诉讼调解必然要进入根本性的变革，最终走向调、审分离。

        “法律的生命不在于逻辑，而在于经验。”实践证明，将社会调解资源引入司法领域，法院调解从诉中延伸至诉前，是一项成功的探索，而这只是法院调解制度改革的开始，要建立完善的诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制，其路漫漫，需要我们在实践中不断求索。

 

 

注：

 

1、作者单位：上海市浦东新区人民法院。

2、数据引自《最高人民法院工作报告》（摘登），《人民法院报》2009年3月11日第2版。