张萌

——对最高院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》的解读

 

 

最高院法发[2009]45号关于《建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（以下简称《意见》），已于2009年7月24日出台。作为2007年的重点司法改革项目，为适应我国改革转型时期社会矛盾类型多、难度大，数量与日俱增的特点，充分发挥民间调解的作用及各种非诉讼纠纷解决方式的优势、特点，最高人民法院在“建立和完善多元化纠纷解决机制”基础上，邀请了包括中国贸促会调解中心在内的十四个子课题单位参加，历经一年多时间，通过大量资料的收集、考察、调研等工作后取得的重大阶段性成果。中国贸促会本着对调解事业高度负责的态度，积极进言献策，在《关于‘多元化纠纷解决机制改革’成果转化及相关司法解释的意见和建议》中，结合贸促会二十年来商事调解的具体实践，就如何建立与法院诉讼相衔接的合理机制的方式，调解工作的法律支持和保障，调解在解决社会矛盾纠纷中的地位和作用等关键问题，提出了建设性的建议。《意见》的出台，对我国调解事业的发展影响无疑是深远的，尤其对贸促系统的商事调解工作的促进和壮大将具有里程碑的意义。

       《意见》的内容十分丰富，它从主要目标和任务要求及如何促进非诉讼纠纷解决机制的发展、如何完善诉讼活动中多方参与的调解机制、如何规范和完善司法确认程序等方面进行了规定。本人在此主要就《意见》中对商事调解有指导意义的几方面作些探讨和解读。

 

        一、《意见》肯定了包括商事调解在内的多种调解类型的法律地位，明确了调解协议的性质及执行效力问题，疏通了多年来困扰商事调解发展的瓶颈。

 

        1、第一次为“商事调解”正名。在贸促前辈们的积极倡导和发起下，早在1987年，中国贸促会就成立了中国贸促会/中国国际商会调解中心，以调解的方式解决国际商事活动中的各种争议。并随之在各省有条件的分会设立调解中心，形成了覆盖全国的调解网络，其调解队伍已逾千人。然而多年来，尽管贸促调解这支团队一直在这片具有东方特色的调解土地上默默开拓和耕耘着，各地调解中心在推动当地外贸经济的发展也作出了贡献和努力，但在法律上并没有占有一席之地，这也是虽然经过二十年的发展，贸促会商事调解的影响并不显著的主要原因之一。

        《意见》指出：建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的主要任务是：充分发挥审判权的规范、引导和监督作用，完善诉讼与仲裁、行政调处、人民调解、商事调解、行业调解以及其他非诉讼纠纷解决方式之间的衔接机制，推动各种纠纷解决机制的组织和程序制度建设，促使非诉讼纠纷解决方式更加便捷、灵活、高效，为矛盾纠纷解决机制的繁荣发展提供司法保障。 最高人民法院院长王胜俊在全国法院调解工作经验交流会高度评价了调解的地位，认为调解是高质量的审判、高效益审判，调解能力是高水平司法能力。他认为全面加强调解工作，是继承中华民族优秀文化和发扬人民司法优良传统的必然要求，是发挥中国特色社会主义司法制度优势的必然要求，是维护社会和谐稳定的必然要求。要求各级人民法院必须深刻认识调解在促进社会和谐稳定中的独特优势和重要作用，把通过调解方式化解矛盾纠纷摆到重要位置，正确认识把握“调解优先、调判结合”原则，积极推动诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制建设，努力完善中国特色社会主义调解制度。

        调解的地位和作用在上述意见和讲话中得到高度认同。“商事调解”这一提法，第一次以一种独立的类别正名，这令贸促会商事调解人倍受鼓舞，也为商事调解的发展提供了源源不断的动力。

        2、明确了调解协议的性质和执行效力。中介调解机构做出的调解协议应具备什么性质，有何效力？这是所有当事人首先关心的问题，也是当事人是否选择中介调解机构作为争议解决方式的关键所在。由于中介调解机构作出的调解协议在法律上没有明确界定其性质，也不具备强制执行力作为后盾，导致其一直处于边缘化状态。当事人不愿选择调解方式，或者虽然选择了，也不认真参与调解、或对自愿达成的调解协议不严肃履行，这大大影响到调解案件的数量和结案率。

        在《意见》》中，最高院明确界定；经商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解后达成的具有民事权利义务内容的调解协议，经双方当事人签字或者盖章后，具有民事合同性质。并且对民事纠纷调解后达成的具有给付内容的协议，在当事人申请公证后依法赋予强制执行效力。债权人可以依法向有管辖权的人民法院申请执行。 对于具有合同效力和给付内容的调解协议，债权人可以根据《中华人民共和国民事诉讼法》和相关司法解释的规定向有管辖权的基层人民法院申请支付令。

        以上规定，通过“确认具有民事合同性质”、“经公证后依法赋予强制执行效力”、“申请支付令”等方式变通的解决了具有给付内容调解协议的强制执行效力问题。 

 

        二、《意见》细化了具体的确认程序，使调解协议的法律执行效力有更强的操作性。

 

       《意见》规定：调解协议经调解组织和调解员签字盖章后，当事人可以申请有管辖权的人民法院确认其效力。当事人请求履行调解协议、请求变更、撤销调解协议或者请求确认调解协议无效的，可以向人民法院提起诉讼。 

 申请确认程序的管辖地：规定了当事人“约定”和“未约定”两种情况：当事人可以在书面调解协议中选择当事人住所地、调解协议履行地、调解协议签订地、标的物所在地基层人民法院管辖，但不得违反法律对专属管辖的规定。当事人没有约定的，除《中华人民共和国民事诉讼法》第三十四条规定的情形外，由当事人住所地或者调解协议履行地的基层人民法院管辖。经人民法院委派或委托有关机关或者组织调解达成的调解协议的申请确认案件，由委派或委托人民法院管辖。 

         申请确认必须具备的条件：当事人应当共同向有管辖权的人民法院以书面形式或者口头形式提出确认申请。一方当事人提出申请，另一方表示同意的，视为共同提出申请。当事人提出申请时，应当向人民法院提交调解协议书、承诺书。

        申请确认调解协议案件的程序：参照适用《中华人民共和国民事诉讼法》有关简易程序的规定。案件由审判员一人独任审理，双方当事人应当同时到庭。人民法院应当面询问双方当事人是否理解所达成协议的内容，是否接受因此而产生的后果，是否愿意由人民法院通过司法确认程序赋予该协议强制执行的效力。 

        也规定了人民法院不予确认调解协议效力例外的七种情形： （一）违反法律、行政法规强制性规定的； （二）侵害国家利益、社会公共利益的； （三）侵害案外人合法权益的； （四）涉及是否追究当事人刑事责任的； （五）内容不明确，无法确认和执行的； （六）调解组织、调解员强迫调解或者有其他严重违反职业道德准则的行为的； （七）其他情形不应当确认的。 当事人在违背真实意思的情况下签订调解协议，或者调解组织、调解员与案件有利害关系、调解显失公正的，人民法院对调解协议效力不予确认，但当事人明知存在上述情形，仍坚持申请确认的除外。 

          确认后的后果：经人民法院依法审查后，确认调解协议效力的决定送达双方当事人后发生法律效力，一方当事人拒绝履行的，另一方当事人可以依法申请人民法院强制执行。  

         司法确认程序解决了非诉讼调解与司法程序的有效衔接问题,具有灵活、简便、快捷等显著优势，在实践中解决了调解协议的执行效力问题。

 

         三、《意见》完善诉讼活动中多方参与的调解机制 ，明确诉讼与调解衔接的具体方式，为商事调解与法院的合作指明了途径。

 

         调解组织参与诉讼活动可分立案前、立案后、审理中三个阶段，调解的方式有受委派、委托或邀请共同调解三种方式。

         立案前的介入：人民法院在收到起诉状或者口头起诉之后、正式立案之前，可以依职权或者经当事人申请后，委派行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织进行调解。 

 立案后的介入：经双方当事人同意，或者人民法院认为确有必要的，人民法院可以在立案后将民事案件委托行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织协助进行调解。当事人可以协商选定有关机关或者组织，也可商请人民法院确定。 

        调解结束后，有关机关或者组织应当将调解结果告知人民法院。达成调解协议的，当事人可以申请撤诉、申请司法确认，或者由人民法院经过审查后制作调解书。调解不成的，人民法院应当及时审判。 

        审判过程中的介入：对于已经立案的民事案件，人民法院可以按照有关规定邀请符合条件的组织或者人员与审判组织共同进行调解。调解应当在人民法院的法庭或者其他办公场所进行，经当事人同意也可以在法院以外的场所进行。达成调解协议的，可以允许当事人撤诉，或者由人民法院经过审查后制作调解书。调解不成的，人民法院应当及时审判。 

           以上几种介入的途径和方式，也是我们贸促会调解同仁们曾多次探讨并提出过建议，现被最高院采纳并加以规范和完善，形成正式意见指导调解工作。

 

          四、《意见》充分尊重调解的特点，放宽了调解的法律适用原则。

 

        《意见》规定：有关组织调解案件时，在不违反法律、行政法规强制性规定的前提下，可以参考行业惯例、村规民约、社区公约和当地善良风俗等行为规范，引导当事人达成调解协议。

         调解的原则，和诉讼、仲裁审理相比更灵活、客观。诉讼的原则是“以事实为根据、法律为准绳”；仲裁原则，除以事实为根据，依法裁决外，还可参照国际惯例；而调解的范围更宽：村规民约、社区公约和当地善良风俗等行为规范均可以作为调解标准来参照适用。这反映了调解灵活的特点，调解协议的达成除要求合法外，更追求合情合理的结果，这是司法公正与社会公正统一的体现。

 

           五、《意见》鼓励和支持行业协会、社会组织等建立健全调解相关纠纷的职能和机制，商事调解机遇和挑战并举。

 

          《意见》通过完善诉讼与非诉讼矛盾纠纷解决机制的衔接程序，鼓励行政机关、社会组织、企事业单位以及其他各方面的力量积极参与纠纷解决，有利于缓解有限的司法资源与日益增长的解决纠纷的需求之间的矛盾。

          在实践中，有些行政机关也在协调处理大量民事纠纷，部分仲裁机构近来也在仲裁程序之外专门设立调解中心，积极参与商事调解工作，协调行业会员间的纷争也是行业协会的职能之一。与以上这些机构相比，中国贸促会调解中心在商事调解领域有自己的独特优势：如成立时间长，办案经验丰富；有分布在全国各地的40来个调解中心的网络优势；全系统调解中心适用统一的调解规则和收费标准，管理规范优势；聘请和储备了1000多名国内外法律及外经贸专家为商事调解顾问和调解员，人才优势显著；与美国、欧盟、非州、日韩、东南亚地区的法律机构联系紧密，并建立了联合调解机制，国外资源丰富。不足主要体现在两方面：一是缺乏行业协会具有的专业纽带；二是在社会诚信度缺乏的当下，商事调解市场认同度还不够高。

        在《意见》的大力支持下，可以预见的是，各种类型的调解机构将会雨后春笋般建立起来，商事调解也会呈群雄并起的竞争态势，机遇与挑战将并存。面对新局面新契机，贸促会调解机构要认真分析客观情势，充分发挥自身的优势，尽快做大做强；同时也要善于与其它调解组织合作，取长补短，共同发展。贸促会调解机构及其团队已在商事调解这块土壤上耕耘了二十年，她完全有理由有条件发展成为商事调解事业的代表性机构和中坚力量。 

 

        六、《意见》为人民法院积极主动支持其他调解组织提出了具体规划和措施，这为商事调解的发展提供了保障。

 

         在全国法院调解工作经验交流会上，王胜俊院长在会上强调，当前的工作重点是建立人民调解、行政调解和司法调解“三位一体”大调解格局，人民法院要充分发挥在大调解格局中的引导作用。注重建立资源共享机制、工作交流机制、职能互补机制、调解衔接机制。要把“调解优先、调判结合”作为原则、“案结事了”作为目标，立足于有效化解纠纷矛盾，定分止争，案结事了，实现法律效果与社会效果的有机统一。

        最高人民法院认为，构建诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制，是综合运用多种渠道、多种手段、多种方式解决纠纷，是一个系统工程、社会工程。要充分发挥司法的引导、保障作用，利用好其他社会组织和有关部门的调解资源，努力促成社会各部门、各行业、各方面广泛参与；充分调动全社会化解矛盾纠纷维护社会和谐稳定的积极性。

        具体措施包括以下几方面：在有条件的地方，可以在基层法院和人民法庭设立人民调解工作室等，为其他组织调处纠纷提供支持；应其他调解组织和当事人的要求，人民法院可以派人协助调解；对经人民调解、行政调解达成协议，需要确认效力的，人民法院应当依法及时审查确认；需要执行的，人民法院应当依法及时执行；对于其他调解组织调解不成，当事人起诉的，人民法院要依法及时审查立案并进行司法调解。

         各地贸促调解中心应借这股强大东风，尽快行动起来，除了全面加强已与仲裁机构建立起来的“仲裁与调解”相结合、“和裁”等效力转换模式外，还应结合《意见》关于立案前、立案后、审理中调解与诉讼三种介入模式，委派、委托或邀请共同调解三种合作方式，还应积极主动与当地法院衔接，建立切实可行的合作机制，力争在建立中国特色社会主义调解制度的事业中担当起重任。

 

综上解读，本人有理由相信，调解作为独具魅力的争议解决方式之一，在全民共建和谐社会的今天，在司法改革的强有力推动下，在各级法院的支持下，在社会各部门、各行业、各方面广泛参与下，必将深入民心，被越来越多的群体选择和喜爱。作为具备高效、便捷、费用低廉等诸多优势，以解决商事领域纠纷为宗旨的专门商事调解机构——中国贸促会/中国国际商会调解中心，必将迎来明媚的春天。

　  　  　  　    　    　  　  

 

                                                                  （作者系四川省贸促会法律部副部长、调解中心副秘书长）