论多元化纠纷解决机制的现状与完善
黄 斌 刘正*
目前，我国已经初步形成了一套有中国特色的多元化纠纷解决机制，它既包括诉讼调解，也包括行政调解、人民调解、商事调解和仲裁、劳动和人事仲裁等多种其他纠纷解决方式。除此之外，多元化纠纷解决机制还着力于探索诉讼内外纠纷解决机制的衔接机制。本文主要从法律运行实践的角度对我国多元化纠纷解决机制的现状、目前所面临的困境进行分析，并提出完善建议。
一、多元化纠纷解决机制在我国的现状
（一）法律依据
我国现行的法律法规对于多元化纠纷解决机制有所规定，但尚不全面。《民事诉讼法》第9条原则性地规定了人民法院审理民事案件，应当根据自愿和合法的原则进行调解。《仲裁法》确立了通过仲裁的途径解决民商事纠纷的模式。此后，最高人民法院结合司法实践发布了一系列相关的司法解释和规定。比如，2004年最高人民法院发布的《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》对民事调解的范围、民事调解工作参与人员的范围和民事调解书的效力都有规定。《人民法院二五改革纲要》中强调要加强和完善诉讼调解制度，重视对人民调解的指导工作，依法支持和监督仲裁活动，并且将建立和健全多元化纠纷解决机制作为一项重要的改革任务。随后最高人民法院又发布了《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》，强调人民法院加强诉讼调解在化解矛盾、解决纠纷，保障经济发展，促进社会和谐中的职能作用。此外，在多元化纠纷解决机制的探索方面，地方各级法院和地方人大、政府根据各自的实际情况，也都发布了一些地方性法规、政府规章和其他的规范性文件。在化解一些专业性、涉外性的纠纷方面也有一些基本的规范，比如在解决国际商事纠纷方面，中国国际贸易促进委员会/中国国际商会调解中心发布了《中国国际贸易促进委员会/中国国际商会调解规则》，对商事调解活动进行了规范。以上规定对于化解纠纷、解决社会矛盾都起到了很好的作用。不过，这些法律规范基本上都是分散的，相比而言，系统全面调整社会纠纷的多元化纠纷解决机制尚未形成。
（二）实践做法分析
在长期的实践中，多元化纠纷解决机制已初具规模，它们在不同领域充分发挥着不可替代的作用，在实践中各种机制互相协调、互相配合，很大程度地维护了社会的稳定与和谐。以法院为例，法院的多元化纠纷解决机制，又称为司法ADR，它是在ADR的基础上发展起来的，是指以法院为主持机构或者受法院指导，但与诉讼程序截然不同的具有准司法性质的诉讼外纠纷解决程序。其虽然是诉讼程序中的一环，但却是区别于诉讼的不经过审判而解决纠纷的程序。 就目前的实践来看，我国司法ADR存在以下几种类型：第一是诉前调解。其特点是法院在诉前结合社会各方面的力量，让当事人选择彼此都能接受的方式和调解人进行调解。通过诉前的调解活动，可以最大限度地节约司法资源，化解社会矛盾，从而保障社会的稳定。第二是诉前委托调解。其特点是法院充分地发挥委托调解组织（具有专业性或者具有群众性的组织）熟悉法律政策、贴近单位和职工的优势，通过建立法院与相关组织的协调机制，比如法院与工会、劳动保障三部门建立了协调联动机制，使相应的案件得到圆满地解决。第三是诉调衔接机制。其特点是法院在实际的工作中，实现了诉讼调解与非诉调解工作相衔接，其优势是可以发挥更多的人员参与到调解衔接工作中来，整合调解力量，实现诉讼调解与非诉调解的良性互动。
在专业性较强的纠纷中，我国也进行了一定的探索。比如，针对目前商事争议的复杂多样性，中国国际商会调解中心在实践中聘请在贸易、投资、金融、知识产权、法律等方面具有专门知识的人士担任调解员，并且制作了调解员名册供争议双方当事人选择。此外，在商事调解中还建立了联合调解和委托的制度，即经双方当事人同意，调解中心可以与其他争议解决机构进行联合调解，也可以接受其他机构的邀请或者委托，对争议进行联合或者单独调解。这些做法对于化解商事纠纷都起到了很好的作用。
二、多元化纠纷解决机制当前存在的问题
就目前存在的问题来说，主要体现在以下几个方面。
1、立法不完善，法律依据不充分。
在我国现阶段，针对多元化纠纷解决机制还没有一部专门的法律来加以规范。这使得在制度的具体运作方面，大多依靠各地方、各领域的经验总结以及最高人民法院等相关部门的规定，导致多元化纠纷解决机制存在着很大的不确定性。在缺乏相关立法的前提下，其权威性也会受到很大的挑战。
在法院诉讼调解的立法方面，目前主要有《民事诉讼法》的原则性规定，最高人民法院《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》、《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》等具体应用方面的司法解释。虽然其中有一些涉及调解范围、调解程序等方面的细化规定，但是对于当前社会矛盾纠纷呈现复杂化多样化现实来说，这些规定还是显得过于原则，缺乏必要的操作性和针对性。
在民商事调解和仲裁的立法方面，虽然我国有很长的实践和较多的相关立法，但其在整个多元化纠纷解决机制中的重要性并没有得到突出。比如，我国在商事仲裁方面虽然制定了《仲裁法》，但并没有对商事仲裁做出一个准确的定位。在与诉讼调解、人民调解的衔接方面，还存在着很大的脱节现象。中国加入世贸组织后民商事仲裁立法显得相对滞后。我国目前还没有一部能够最大程度地涵盖所有调解形式的调解法，这些都不利于建立大调解的社会格局，使调解形成有机的网络，以便发挥更大的作用。
在某些领域，我国法律尚未做出明确的规定，比如我国仲裁法和民事诉讼法均没有规定临时仲裁制度。而临时仲裁活动作为一种重要的纠纷解决模式，已经得到了世界范围内许多国家的认同。所谓临时仲裁是当事人根据仲裁协议，临时组成仲裁庭根据一定的仲裁规则与程序对特定争议进行的仲裁。临时仲裁庭处理完争议案件即自动解散。在临时仲裁中，仲裁程序的每一个环节都由双方当事人控制。临时仲裁的一个显著特点在于其形式上具有很大的灵活性，符合当事人的意愿和特定争议的实际情况。我国已经参加了1958年联合国《承认与执行外国仲裁裁决公约》，该公约规定了缔约国或者参加国对在其他成员方境内做出的临时仲裁裁决有承认和执行的义务。对该项制度通过立法加以明确和规范显得尤为突出。
从更广的范围来看，交通事故的处理、土地和林木权属争议的调解、医疗纠纷的调解、知识产权纠纷的调解、消费者协会对纠纷的调解等特定类型纠纷解决机制的立法如何进一步规范，都是我国今后在多元化纠纷解决机制立法方面需要考虑的。
2、制度建设上的缺陷。（1）机构设置方面的不足。从诉讼调解来看，由法院中的什么部门具体负责，目前的规定还不是很明确，各地存在着不同的做法，诸如前文所述有立案庭专门负责，有设立专门的人员来负责。从商事调解的角度来看，商事调解中心的隶属和日常管理都没有得到清晰的理顺和协调，在设立的方式和标准上，商事调解机构设立的机构范围等方面也没有一个明确的规定。（2）适用范围、管辖、基本程序和收费方面还需进一步明晰。我国立法中对各种调解机制所涉及的范围都有不同的规定。就诉讼调解和商事调解制度而言，目前的法律以及相关规定所限定的适用范围还过于狭小，没有最大限度地包含可适用纠纷的范围，从而限制了这两项主要制度的功能。（3）发展不平衡。长期以来，我国都很重视调解工作的发展和建设工作，突出调解在调处社会矛盾纠纷的重要作用。注重人民法院通过调解化解矛盾，节约司法资源的功效。通过人民法院诉讼解决矛盾成为维权的一个基本途径，相应的，人民调解等其他多元化纠纷解决机制相对式微，人民法院的调解得到了长足的发展。这使得我国在人员素质、经费投入、制度建设等各方面的投入很不均衡，导致了其他调解制度和行业调解、行政调解等各种调解机制发展的不均衡，限制了我国多元化解决机制的完善。就各地的实践探索来说，也同样存在着发展不平衡的问题。
3、相关部门对人员的选拔、培训和指导不系统。目前，我国还没有针对多元化纠纷解决机制从业人员的选拔标准和规范，调解员队伍有待于向专业化、职业化的方向发展。在业务培训和业务指导方面，还没有明确相关部门的职权范围。如果缺乏有针对性的业务培训和业务指导，就不能突出多元化纠纷解决机制调解人员特定领域的专业知识优势，不利于矛盾纠纷得到快捷高效地处理。
三、对我国多元化纠纷解决机制改革的建议
虽然法院是解决社会纠纷的一种主要方式，但它并非解决纠纷的唯一方式。大量纠纷涌向法院的结果是一方面导致了“诉讼爆炸”的现象，使得法院不堪重负；另一方面，国家的解纷机制却应对失灵，致使一些本可以通过其他纠纷解决方式解决的问题，发展成为牵扯众多人神经的大问题。要完善我国目前的多元化纠纷解决机制，笔者拟提出以下几点具体建议。
第一，转变观念。首先，破除诉讼全能的观念。我国的诉前调解和诉讼调解制度具有深厚的传统，其在计划经济时代就作为解决民事纠纷的一种主要方式，曾发挥过重要作用。随着我国民事审判方式改革的深化，我国民事审判方式从举证责任入手，逐步向程序的正规化和当事人主义的目标渐进，传统型调解模式的弊端也随之日趋暴露。 调解制度一度经历了从“调解为主”到“着重调解”再到“根据自愿合法的原则调解”的立法淡化过程，毋庸置疑，这种强调程序正义、举证责任，从调解型审判模式向判决型审判模式过渡的改革方向是正确而必须坚持的。但是，片面地强调司法万能，鼓励诉讼，导致了我国各种纠纷调解机制从热到冷。这种“诉讼全能主义”观念的出现，是一种观念偏离，很容易给人造成解决矛盾纠纷只是法院一家的事情的错误观念。这不仅削弱了我们解决矛盾消灭纠纷的能力，也导致了诉讼全能主义无限扩张，在现实生活中出现一种强调法律对社会生活进行全面干预的趋势。 其次，我国司法活动的一个基本要求就是实现“法律效果与社会效果的有机统一”。通过多元化纠纷解决机制的灵活多样的手段、柔性的程序恰可以弥补司法审判实质合理的缺陷。因此，在审判程序中可以实现法律效果，而通过ADR则可实现社会效果，从而实现两者的有机统一。最后，应树立对多元化纠纷解决机制权威性的认识。一段时期以来，由于我国ADR制度建设的缺失和我国法律制度的局限，致使多元化纠纷解决机制并没有一定的权威性。因此，多元化纠纷解决机制必须树立其自身的权威性，只有这样才能从根本上保证多元化纠纷解决机制发挥其应有的功效。
第二，必须坚持主次分明，分工明确，互相协调配合的原则。多元化纠纷解决机制的改革和完善不是某一个部门或者某几个部门的事情，而需要相关部门的紧密配合和充分协调。在涉及相关具体矛盾纠纷的时候，可能涉及的事项不同，而解决该事件的主导部门也会不一样。我们不能再继续保留那样一种任何事情都应该由法院一个部门来进行主导的做法。笔者认为，不必采取一刀切的办法，硬性规定只有某一部门进行主导的工作，而应当因事制宜地采取灵活的手段进行把握和处理。只有这样，多元化纠纷解决机制的框架才是完整的。同时，法院应当作为一个保证社会正义最基本底线的角色存在，在多元化纠纷解决机制的架构中，应当起到一个公正保障的作用，这是我们应当坚持的一条主线。我国法院在调解纠纷的工作方面已经积累了相当多的经验。特别是经过长期的探索，法院已经在多元化纠纷解决机制当中树立了一个很重要的地位。我们更应当利用这一优势。发挥法院拥有专业法律知识的优势，在同相关部门的配合下，加强诉前（中）调解工作的力度，达到最终解决问题化解矛盾的目的。
第三，进一步规范和完善多元化纠纷解决机制实体和程序方面的规定。
（1）加快多元化纠纷解决机制的立法，构建ADR的法律基础。任何一个制度的建立首先需要在立法上构建起一套尽可能与本国国情相适应的体制，而且要求法律的现实性、可操作性与社会已有的传统文化、价值取向、道德标准和诉讼观念相配合、相协调。我国目前有关司法ADR的实践和立法模式都处于探索阶段。此外，多数国家通过专门法建立不同形式的替代性纠纷解决方式机制，如在民事诉讼中建立仲裁、调解等制度；通过劳动法建立劳动法院或劳动调解、劳动仲裁等机构；通过消费者权益保护法建立相关的纠纷解决机制等。其中每一种ADR制度都可能形成一个独立的法律机制。其次，当各种不同性质和形式的ADR发展到一定阶段之后，还应根据需要适时通过法律法规、政策、司法解释等，对社会保障制度、司法制度、行政管理制度之间进行总体协调，建立相互间的衔接和协调机制。再次，当ADR在实践中出现新的需求和问题时，可以通过制定发布新法规、修改现行法、授权法院或主管机关通过内部或局部规则进行实验和探索等方式，经过一定实践的经验积累之后，再以普通法形式进行确认和规范。另一方面，对于某些发展中的新领域，则可以鼓励有关社会团体和企业以自治方式探索纠纷解决的途径。
（2）法院在多元化纠纷解决机制建设当中的重新定位。我国法院始终都很重视诉讼调解制度的建设，最高法院经过长期的探索，在新时期重新提出要发挥调解在诉讼当中的重要作用，相继出台了一系列的文件规定。但同时我们应当看到，与改革诉讼调解制度相配套的具体措施还很不到位。目前全国大部分法院仍然实行调审合一的传统模式，许多法官仍然普遍存在将调解视为法院的职权和与审判并行的结案方式而非当事人自治解决纠纷的传统司法理念。在多元化纠纷解决机制的建设中，英国司法ADR模式值得借鉴。英国采取了“大力支持，谨慎介入”的模式，即不倾向于直接向当事人提供ADR产品，提出了所谓在司法ADR实践中维持审判机关纯洁性的观点。法院在ADR制度的建设当中应当发挥的一个主要作用就是对ADR解纷结果的司法审查，即在尊重当事人自治和效益两个基本原则的前提之下，对违法和违背社会善良风俗的调解结论主动进行撤销和否定。而除此以外，则依据当事人的申请，对相关调解结论进行审查。
（3）完善诉调对接制度的建设。最高人民法院院长肖扬在全国第七届民事审判工作会上提出：“要推动多元化纠纷解决机制的进一步建立和完善，实现人民调解、行政调解、司法调解等方面的有机结合”。加强法院审判与ADR调解机制的对接，一方面可以提高ADR调解机构的业务水平和人员素质。另一方面，可以快速有效地处理矛盾纠纷，节约法律资源。加强诉调对接制度的建设，也是诉讼调解社会化的一种体现。笔者认为，有效地实现诉调的对接，首先应当打造一个能够有效对接的平台。法院同相关ADR调解机构应当建立一个沟通协调的渠道，能够及时有效地互相了解相关信息。在此基础上，加强法院对ADR调解机构的业务培训和业务指导。针对各种不同类型的矛盾纠纷，适时地进行委托调解，协助调解等项工作。
（4）树立权威的多元化纠纷解决机制形象，鼓励多元化纠纷解决机制的推广。虽然我国有着长期的人民调解和法院诉讼调解工作的经验。但是在具体的机制特别是各类调解组织的建设上长期以来缺乏必要的权威性，有的调解组织人员构成水平普遍不高，组织程度相对松散等等，这直接影响到多元化纠纷解决机制的建设和完善。一些专业性比较强的仲裁和调解组织，比如中国国际经济贸易仲裁委员会在设立之初具有浓重的行政色彩,仲裁机构由政府部门筹建并负责监督管理。因此相关仲裁制度的设计不是以提供专业服务为出发点。中国商事仲裁不是源自民间,而是通过政府行为自上而下建立和发展起来的。商事仲裁制度不是商人主义,而是职权主义的产物。 不过，在市场经济条件下，无论是商事仲裁还是商事调解都是一种社会服务性的活动。在西方国家,商事仲裁习惯上被认为是一种服务业。因此，我国的商事仲裁应从专业服务的定位出发,设计具体制度,以市场模式运作,使商事仲裁和调解机构成为更具有竞争力的仲裁和调解机构。笔者认为，应当赋予当事人在自愿、符合法律规定的范围内所做出的调解协议以强制力。由法院对调解协议做事后审查，如果合法就直接予以执行。同时应当通过一系列的程序化的措施来鼓励当事人选择ADR程序解决矛盾纠纷。其中重要的一点就是用低廉的费用成本来鼓励当事人选择适用多元化纠纷解决机制。
总之，就多元化纠纷解决机制的健全而言，法院可以利用自身的专业优势通过多种方式来化解纠纷，也可以发挥全社会的其他力量共同参与社会治理。在这个过程中，除了更新化解社会纠纷的观念，健全相应的法律法规，完善法院和其他相关部门的有关具体机制以外，也应该允许各地在多元化纠纷解决机制领域的有益探索和尝试，赋予纠纷的当事人在多元化纠纷解决机制方面更多的选择。
黄斌：最高人民法院应用法学研究所
刘正： 辽宁省普兰店市人民法院
